軌道交通投資建設(shè)應(yīng)未雨綢繆
2010/9/11編輯：華樺來源：《中國市政》
目前很多城市都在進(jìn)行軌道交通項(xiàng)目的投資和建設(shè)，有些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市還同時規(guī)劃了多條線路。由于軌道交通項(xiàng)目建設(shè)需要的資金量比較大，運(yùn)營期也常常需要一定額度的補(bǔ)貼，加之建設(shè)和運(yùn)營周期比較長，將在相當(dāng)一段時期內(nèi)考驗(yàn)地方政府的財政支付能力。為保證軌道交通的順利建設(shè)和開通運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，在軌道交通項(xiàng)目建設(shè)前應(yīng)未雨綢繆，并針對以下兩方面做好相應(yīng)工作。
軌道交通的投融資規(guī)劃
由于軌道交通項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營期內(nèi)都需要大量資金，如何根據(jù)各年的投資強(qiáng)度合理安排政府投資，規(guī)劃各類資金來源，發(fā)掘沿線土地等可供開發(fā)利用的資源，確保建設(shè)和運(yùn)營期內(nèi)的資金平衡，保證軌道交通的按時、保質(zhì)完工并在建成后安全、穩(wěn)定運(yùn)營，是新線建設(shè)前首先需要考慮的問題。為保證軌道交通線路建設(shè)和運(yùn)營所需資金，有必要在完成軌道交通線路規(guī)劃后、實(shí)施工程建設(shè)前對建設(shè)期和運(yùn)營期資金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，也就是進(jìn)行軌道交通行業(yè)投融資規(guī)劃研究，使資金在整個建設(shè)和運(yùn)營周期內(nèi)在數(shù)量和時間上都匹配。
目前，投融資規(guī)劃研究涉及內(nèi)容比較多，主要包括：軌道交通線路票制和票價研究、客流和收入預(yù)測、運(yùn)營成本分析、地下空間、車站上蓋土地和沿線土地等可供開發(fā)利用的資源研究以及各種融資模式和融資工具研究。在對上述內(nèi)容進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)上，通過搭建財務(wù)模型，對政府投資以及其它資金來源的投資規(guī)模和投資時點(diǎn)進(jìn)行合理籌劃，平滑建設(shè)和運(yùn)營各年的現(xiàn)金流，優(yōu)化項(xiàng)目整體的財務(wù)狀況，降低政府的財政負(fù)擔(dān)。
軌道交通的投資管理體制
在軌道交通投資建設(shè)前，除了對資金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃外，還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，做好投資管理體制的設(shè)計。投資管理體制涉及的問題比較多，主要包括以下幾個方面：
行業(yè)的開放程度和投融資模式。從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系看，軌道交通投資管理模式有“國有國營”、“公私合營”、“國有民營”、“民有民營”等幾種。國有國營是世界上大多數(shù)地鐵采取的模式。其它三種方式中，“民有民營”模式（如曼谷輕軌）鮮有成功的案例，“公私合營”（如香港、日本地鐵和北京地鐵四號線）和“國有民營”（如新加坡地鐵）這兩種方式相對比較成功。
從國內(nèi)情況看，進(jìn)行投融資體制改革、實(shí)現(xiàn)投資主體多元化已成行業(yè)共識。但因軌道交通的公益性質(zhì)和投資額巨大、回收期長的特點(diǎn)，在未來較長時期內(nèi)國有產(chǎn)權(quán)仍將占據(jù)主導(dǎo)地位。在軌道交通建設(shè)前，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢斄驼O(jiān)管的難度，把握行業(yè)的開放程度；同時，根據(jù)各條線路的特點(diǎn)從總體上進(jìn)行投融資模式的布局和安排，確定各條線路的投融資模式，最大程度地發(fā)揮政府投資的企業(yè)和民間資本各自的優(yōu)勢。如對征地拆遷難度大、工程實(shí)施難度大、收益狀況不理想的項(xiàng)目實(shí)行政府投資模式；對線路預(yù)期收益比較好的項(xiàng)目，實(shí)行BOT模式；對沿線土地存量比較豐富的項(xiàng)目，實(shí)行“軌道交通+土地開發(fā)”BOT的模式。以北京地鐵四號線為例，2004年北京市政府針對四號線沿線開發(fā)較成熟、未來客流量比較大、投資收益比較好的特點(diǎn)，運(yùn)作了北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目，引入香港地鐵參與地鐵四號線的投資、建設(shè)和運(yùn)營，打破了北京地鐵原有的“國有國營”的局面，從整體上提高了北京地鐵建設(shè)和運(yùn)營的效率。
政府投資軌道交通企業(yè)的管理方式。政府投資軌道交通的管理方式主要有兩種，即一體化的管理模式和專業(yè)化的管理模式。以國內(nèi)主要城市政府投資的軌道交通企業(yè)為例，經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，經(jīng)歷了幾次演變，目前北京、上海采取的是專業(yè)化的管理模式，地鐵的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、資源開發(fā)分別由專業(yè)化公司來承擔(dān)，廣州學(xué)習(xí)與引進(jìn)香港模式，采取投融資、建設(shè)、運(yùn)營和資源開發(fā)一體化的管理模式。兩種方式各有利弊。一體化的管理方式可以將軌道交通的各種資源高度集中，有利于資源的共享和配置；專業(yè)化的管理方式可以借助專業(yè)化的運(yùn)作提高融資、建設(shè)和運(yùn)營的效率，降低投資和運(yùn)營成本。
軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營主體的數(shù)量。由于軌道交通屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，且網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)明顯，因此，城市中從事軌道交通投融資、建設(shè)和運(yùn)營的企業(yè)數(shù)量應(yīng)與線路的總體規(guī)模相適應(yīng)，如數(shù)量太多，則難以體現(xiàn)軌道交通的規(guī)模效益；如只由政府投資的企業(yè)負(fù)責(zé)線路的投資、建設(shè)和運(yùn)營，則必然導(dǎo)致效率低下。
政府的主要職責(zé)及其與軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營主體之間的關(guān)系。在投融資模式以及行業(yè)的主要投資、建設(shè)、運(yùn)營主體確定后，政府需要做的就是理順政企關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，從項(xiàng)目的直接實(shí)施主體轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)包括：一是做好行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃決策；二是確定監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施和監(jiān)管手段并實(shí)施監(jiān)管；三是提供必要的支持條件，如以劃撥或其它方式提供項(xiàng)目用地，為項(xiàng)目選址和征地拆遷提供支持，為企業(yè)融資提供信用支持等。
需要概括的是，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，探索適合當(dāng)?shù)剀壍澜煌òl(fā)展的投資管理體制，為軌道交通的良性發(fā)展提供保證。
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