2007年我國城市市政公用設(shè)施建設(shè)發(fā)展綜述
2008/7/19編輯：華樺來源：中國市政
成效顯著
在繼續(xù)落實“嚴格控制固定資產(chǎn)投資過快增長”宏觀調(diào)控措施的同時，持續(xù)保持了城市市政公用設(shè)施建設(shè)規(guī)模合理增長的趨勢；
在認真執(zhí)行“有保有壓”方針的過程中，繼續(xù)加快了城市市政公用設(shè)施結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐；
以改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境基本條件為重點，全面提高了城市市政公用設(shè)施產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力。
第一，在繼續(xù)落實“嚴格控制固定資產(chǎn)投資過快增長”宏觀調(diào)控措施的同時，持續(xù)保持了城市市政公用設(shè)施建設(shè)規(guī)模合理增長的趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局投資統(tǒng)計月報數(shù)據(jù)，2007年各月份之間雖有波動，但城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資，一直低于城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增幅，全年總體處于正常增長范圍。2007年全國共完成城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施投資9552億元，同比增幅22.3%%，比全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資25.8％的增幅低3.5個百分點。保持了合理增長的趨勢。
第二，在認真執(zhí)行“有保有壓”方針的過程中，繼續(xù)加快了城市市政公用設(shè)施結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。根據(jù)國家統(tǒng)計局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計月報數(shù)據(jù)，2007年，集中供熱和公共交通設(shè)施投資，分別比去年同期增長34.8%和26%；污水處理、環(huán)境衛(wèi)生管理（含垃圾處理）和城市綠化管理投資，分別比上年增長了25％、35.9%和24.7％。以上五項設(shè)施投資增幅，均高于城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施22.3％的總體增幅。在投資上體現(xiàn)了“有保有壓”，體現(xiàn)了向節(jié)能減排降耗、改善城市人居環(huán)境、提高城市綜合承載能力方面傾斜。
第三，以改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境基本條件為重點，全面提高了城市市政公用設(shè)施產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力。根據(jù)建設(shè)部2007年城市建設(shè)統(tǒng)計快報，相關(guān)數(shù)據(jù)如下：
——城市用水普及率可達到89.74%，比2006年增加3.07個百分點。城市燃氣普及率可達到80.76%，比2006年增加1.65個百分點。集中供熱面積可達到28.5億平方米，比2006年增加1.91億平方米。
——城市道路長度可達到25.5萬公里，比2006年增加1.36萬公里。每萬人擁有公共交通車輛可達9.15標臺，比2006年增加0.1標臺。特別是在“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”和“城市公共交通一體化”政策的引導(dǎo)下，城市軌道交通設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)提速明顯，據(jù)統(tǒng)計，僅15個城市近期規(guī)劃的軌道交通線路總長度就達1500多公里。
——城市污水處理率可達到59%，比2006年提高3.33個百分點；城市污水日處理能力可達到7000萬立方米，日增加600多萬立方米，增長幅度可達到9%左右。河南、江蘇兩省，至2007年末，所有縣以上城鎮(zhèn)均建成了污水處理廠。
——污水再生利用預(yù)計總量達10億立方米以上。
——城市生活垃圾無害化處理率可達到56％，比2006年提高3.85個百分點；城市建成區(qū)綠化覆蓋率可達到36%，比2006年增加0.89個百分點；城市人均公共綠地面積可達到8.6平方米，比2006年增加0.3平方米。
另外，2007年，供水技術(shù)水平和水質(zhì)質(zhì)量有了新提高；燃氣供應(yīng)設(shè)施服務(wù)范圍有了新拓展；集中供熱改革和熱計量試點工作有了新進展。
認識深化
2007年社會各界對市政公用設(shè)施建設(shè)理論認識有所深化，兩個較有影響的理論認識問題是關(guān)于“總體短缺”與“合理增長”問題以及“政府負責(zé)提供”與“運用市場機制”問題。
關(guān)于“總體短缺”與“合理增長”問題的探討可以簡單地歸納為以下三個方面：
第一，市政公用設(shè)施產(chǎn)品與服務(wù)的“總體短缺”狀況是客觀存在的事實，并且，這種“總體短缺”狀況還將長期存在。
第二，城市市政公用設(shè)施在總體短缺的情況下，也要合理增長。
第三，要保持市政公用設(shè)施建設(shè)“合理增長”，關(guān)鍵在各級政府：
1．地方政府必須從大局出發(fā)，嚴格貫徹執(zhí)行宏觀調(diào)控政策措施，不能以“總體短缺”為由，搞違背規(guī)律的“形象”、“政績”工程，要從實際情況出發(fā)，力求“合理增長”。
2．城市政府必須從自身經(jīng)濟和財政等實際狀況出發(fā)，量力而行，盡力而為。堅持政府主導(dǎo)、社會參與、民主決策的原則，把提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的公共支出納入地方預(yù)算，逐步適當(dāng)增加公共支出比重。
3．城市政府必須防止以“市政公用設(shè)施建設(shè)適當(dāng)超前”為借口擴大投資規(guī)模。確有必要的“適當(dāng)超前”，也必須科學(xué)論證和充分發(fā)揚民主。
4．“合理增長”要有一些參考指標來引導(dǎo)。國家有關(guān)部門應(yīng)該研究提出全國和不同地區(qū)在不同時期、不同情況下的城市市政公用設(shè)施建設(shè)合理增長的定量和定性參考標準。各級地方城市政府也應(yīng)這樣做。
關(guān)于“政府負責(zé)提供”與“運用市場機制”問題的探討，主要包括以下內(nèi)容：
因為城市市政公用設(shè)施提供的產(chǎn)品與服務(wù)，其生產(chǎn)供應(yīng)和使用消費，都具有公共或準公共產(chǎn)品與服務(wù)的特點。一方面，如果像私人產(chǎn)品那樣完全市場化地靠市場提供，雖然有效率，但經(jīng)驗證明會出現(xiàn)不公平和不安全問題；另一方面，如果政府完全拋開市場或舍棄市場機制直接提供，看似能夠維持社會公平和保證公共安全，但卻難以防止低效率。
為此，有人提出，第一，我國城市政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的責(zé)任；第二，政府提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)必須引入市場機制。第三，政府提供和引入市場機制，二者相互依存，不可分割。以上三點共同構(gòu)成中國城市市政公用設(shè)施建設(shè)發(fā)展的基本框架。
這里所說的“政府負責(zé)提供”，主要是指政府負責(zé)編制和監(jiān)督實施市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展（生產(chǎn)供應(yīng)和使用消費）規(guī)劃；依法制定和監(jiān)督執(zhí)行質(zhì)量標準；遵循經(jīng)濟規(guī)律和公平、公正原則，按照不同地區(qū)、不同時期、不同階段社會生產(chǎn)力發(fā)展水平，制定指導(dǎo)或指令性供應(yīng)和消費價格；運用市場機制，一方面公正公平地從生產(chǎn)供應(yīng)者那里購買或簽訂特許經(jīng)營合同委托生產(chǎn)市政公用產(chǎn)品與服務(wù)，另一方面，運用稅收、行政性收費、指導(dǎo)性或指令性價格等價值補償形式，公正公平地提供給全社會每一個使用消費者。在這個過程中，政府不僅僅是單純的“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”者，也不僅僅是單純的“市場監(jiān)管”者，而更重要的是一個處于生產(chǎn)供應(yīng)者和使用消費者之間的沒有絲毫利潤或特殊利益的“公共服務(wù)”者。
這里所說的“引入市場機制”，最根本的是遵循經(jīng)濟規(guī)律，對于生產(chǎn)供應(yīng)者和使用消費者，都實行等價交換原則，創(chuàng)造公平競爭條件和平等消費環(huán)境，千方百計降低成本和提高效率，保障生產(chǎn)供應(yīng)與使用消費之間良性循環(huán)。
在“政府負責(zé)提供”和“運用市場機制”之間，特許經(jīng)營制度是政府與生產(chǎn)供應(yīng)者之間權(quán)責(zé)利法律關(guān)系的一種制度設(shè)計。
以上這些觀點，會對今后的城市市政公用設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生影響。
挑戰(zhàn)嚴峻
均等化地提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)；確保實現(xiàn)節(jié)能減排目標；加強應(yīng)急預(yù)案管理，確保市政公用設(shè)施安全運行；提高現(xiàn)有市政公用設(shè)施利用效率和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量；加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展。
第一個挑戰(zhàn)，關(guān)于均等化地提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的問題。均等化地提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)，其基本依據(jù)是市政公用產(chǎn)品與服務(wù)客觀上具有的公共性，其重點是“均等”，其核心是“提供”，其主體是城市政府。這是第一個問題、困難、任務(wù)，也叫挑戰(zhàn)。
第二個挑戰(zhàn)，關(guān)于確保實現(xiàn)節(jié)能減排目標的問題?！笆晃濉逼陂g，不僅城鎮(zhèn)中新建、在建的住宅和公共建筑要強制推行節(jié)能設(shè)計標準，對已有建筑也要進行節(jié)能改造，北方城市還要同時結(jié)合進行供熱體制改革。按照黨中央國務(wù)院《節(jié)能減排綜合性工作方案》的要求，“十一五”期間，新增城市污水日處理能力4500萬噸、形成COD削減能力300萬噸，今明兩年首先在36個大中城市實現(xiàn)全部污水的收集和處理。這又是第二個問題、困難、任務(wù)，也叫挑戰(zhàn)。第三個挑戰(zhàn)，關(guān)于加強應(yīng)急預(yù)案管理，確保市政公用設(shè)施安全運行的問題。2007年5月，太湖暴發(fā)藍藻，水源地水質(zhì)遭受污染，給群眾生活帶來很大影響。2008年初，許多南方省市城鎮(zhèn)遭受較長時間罕見的凍雨和暴雪災(zāi)害，在大面積電力中斷的情況下，一些城市的供水、供氣、公共交通等市政公用設(shè)施能夠在最短時間內(nèi)基本恢復(fù)正常，保證群眾基本生活需要，維護了城市基本穩(wěn)定，最重要的一條經(jīng)驗是，防災(zāi)抗災(zāi)應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮了重要作用。
近幾年，雖然我國城市市政公用設(shè)施安全保障開始受到重視，但水平還不高；許多城市市政公用設(shè)施已進入事故“易發(fā)期”；另外，難以預(yù)料的自然災(zāi)害也進入多發(fā)期。現(xiàn)在看，許多城市確保市政公用設(shè)施安全運行的挑戰(zhàn)也很嚴峻。
第四個挑戰(zhàn)，關(guān)于提高現(xiàn)有市政公用設(shè)施利用效率和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的問題。目前，我國城鎮(zhèn)中存量市政公用產(chǎn)品與服務(wù)浪費很大（比如有些城鎮(zhèn)因管網(wǎng)不配套致使設(shè)施的供水能力長期閑置，有的水廠綜合供水漏失率超過20%以上，有的水質(zhì)不合格。又如一些城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施不能滿負荷運轉(zhuǎn)，污水處理深度不達標。還有的城鎮(zhèn)不適度地過分超前搞美化、亮化，造成有限資源的過度消耗）；直到今天，一些地方仍存在重地上輕地下、重新建輕維護的現(xiàn)象。按照黨中央國務(wù)院要求，必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式和市政公用設(shè)施增長方式，充分發(fā)揮現(xiàn)有設(shè)施能力和效率，提高現(xiàn)有產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量；必須繼續(xù)貫徹有保有壓方針，嚴肅查處不切實際的形象、政績工程，做到警鐘長鳴，常抓不懈。這個任務(wù)也十分艱巨。
第五個挑戰(zhàn)，關(guān)于加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。新修訂的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以法律形式固定下來，使城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村更有了法律保證。怎樣做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧？最可行和最有效的做法，一是縮小每一個城市建成區(qū)和非建成區(qū)之間的差距，市政公用設(shè)施盡量向城外延伸，對城市周邊地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村等區(qū)域，在供水、垃圾處理、污水處理、公共交通等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，共建共享。二是努力解決好城鎮(zhèn)集群發(fā)展區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。三是還要按照精簡和效能的原則，因地制宜推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展中管理體制、運行機制的改革和建設(shè)。（作者說明：1．本文所稱城市市政公用設(shè)施，是指城市供水、供氣、供熱、公共交通等公用設(shè)施；城市道路、橋涵、排水、污水處理、防洪、照明等市政設(shè)施；城市市容、公共場所和公廁保潔、垃圾和糞便清運處理等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施；城市園林、綠化等設(shè)施。2．本文使用的數(shù)據(jù)，均為有關(guān)部門2007年統(tǒng)計預(yù)計數(shù)。其中，“用水普及率”、“燃氣普及率”、“每萬人擁有公交車標臺”和“人均公園綠地面積”均含暫住人口，往年設(shè)施水平計算均不含暫住人口）。（秦玉文）
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